Lobbyism in Russia

Lobbying in Russia has a long history: it existed both in the Russian Empire and in the USSR. In the 1990s, the concept of “lobbyism” is firmly included in the Russian language , and studies of this phenomenon in relation to Russian realities appear. However, attempts to pass legislation regulating lobbyism at the federal level in the 1990s and 2010s have been unsuccessful.

Tsarist period

In tsarist Russia of the second half of the XIX - early XX centuries, lobbying functions were performed by various business associations. At that time, entrepreneurial unions in Russia used completely lobbying methods to obtain decisions, privileges and privileges from the authorities: submitting issues to which government representatives were interested, presenting various petitions and even “personal impact” ^[1] . In 1906, two all-Russian unions were created, combining most lobbying business organizations - the Congress of Representatives of Industry and Trade (47 unions of entrepreneurs), and the Congress of Representatives of Exchange Trade and Agriculture (58 exchanges were represented there) ^[2] . Membership in each of these organizations involved an entrance fee ^[3] .

The manifesto of October 17, 1905 and the creation of elective representative institutions with legislative functions (the State Duma and the State Council ) stimulated lobbyism in the Russian Empire. Doctor of Historical Sciences Kirill Solovyov notes that thanks to representative institutions, various social groups in Russia “were somehow involved in the legislative process” ^[4] . In this regard, the historian emphasized that the united nobility, exchange committees, congresses of industrialists and university corporations were able to have a significant impact on decision-making of national importance ^[5] . Candidates for the State Duma needed the support of public structures, from which they needed votes and campaign funds. For this, deputies had to pay for the support of those initiatives that were beneficial to certain interest groups.

Legalized political parties have regular sponsors, whose interests were to be defended. For example, the cadet party defended the interests of its sponsors - banks ( Siberian Trade , Azov-Don and others), oil producers ( Mazut society); "Union October 17" received funds from exchange companies, the Nobel family ^[6] .

The “city” parties had to maintain contacts with societies representing the interests of their constituencies. In the IV Duma, the cadets (the “city” party) coordinated the policy in the field of social legislation with the St. Petersburg Society of Commercial and Industrial Employees ^[7] .

The appointed government of the Russian Empire also became more interested in the opinion of voters, as it wanted to have a submissive State Duma. Therefore, the government (and individual ministries) had to negotiate with the deputies, agreeing with the initiatives that were lobbying for the people's representatives. The government also had to negotiate with the press and “buy” it. Moreover, as the development of Russian parliamentarism, government spending on the private press grew. The government in 1906-1910 spent more than 600 thousand rubles a year on financial support for the media. After 1912, government spending to support the press increased — in 1916, more than 1.4 million rubles were spent on the media ^[8] .

There were various ways on the part of lobbyists to influence deputies in order to persuade the Duma to adopt laws necessary for interest groups ^[9] :

• The participation of deputies in meetings of various societies is sometimes despite the categorical protests of party leaders. For example, P. N. Milyukov categorically objected to the fact that some cadet deputies participated in “economic conversations” — meetings of Moscow industrialists;
• Deputy groups . A group of A. S. Salazkin arose in the IV Duma, which defended the interests of the oil industry. In the fall of 1908, a “non-partisan” group of professors from Moscow University was formed in the Duma;
• Retired government officials with extensive experience and authority to act as experts. An example was S. Yu. Witte , who received secret information about the activities of the government and had great authority among journalists;
• Publications in the press. Deputies had to react to press reports that worried public opinion. In addition, a bespoke publication in the newspaper allowed deputies to bring the issue to discussion in the Duma and not to disclose the source of information. For example, in the spring of 1912, the publisher of Vecherny Vremya, A. S. Suvorin, at the request of A. I. Guchkov, published a note stating that the Russian Ministry of War is connected with foreign intelligence. This allowed A.I. Guchkov to submit to the commission on state defense the question of the employee of the Ministry of War S.N. Myasoedov , without disclosing the identity of the informant - General N.I. Ivanov . After the publication, Guchkov, to cover up Suvorin, called to himself a correspondent for the “New Time” A. S. Ksyunin, in which he confirmed the information published in “Evening Time”;
• "Speeches" of voters - orders, telegrams, etc. treatment. For example, on May 30, 1906, a member of the cadet party, N. I. Kuznetsov, sent letters of the same type to different addresses, wishing that “societies or even villages” would draw up “sentences” in his name. These "sentences" should "sharply emphasize their need, lack of rights, complete dependence on zemstvo chiefs." In addition, the “sentences” should indicate that the peasants “demand what the Duma expressed to the emperor in response to the throne speech”.

Ethnic and confessional interest groups also influenced the Duma ^[10] :

• Jewish It is known that in the winter of 1909, the cadets consulted with the Moscow Jewish group on the prospects for resolving the Jewish question in Russia. Contact with the Jewish community was very important for the Cadets, since the Jewish community usually ensured 100% turnout;
• German January 23, 1913 a meeting of the German group "Union October 17" with the participation of German colonists . The participants asked the Octobrists and the Duma to reject the government bill concerning them. As a result, the bill was rejected;
• Armenian In November 1913, the Cadets and the Octobrists consulted with the Armenian public in order to determine Russia's attitude to the Armenian genocide in the Ottoman Empire .

The value of the deputy when adopting the bill depended on the personal and business qualities of the chosen one. The deputy could not independently introduce the bill. In the Duma, only a group (at least 30) of deputies had the right of legislative initiative, and the draft submitted to it could be finalized by the government ^[11] . However, “deputy” bills were rare. Members of the Council of State were even less likely to introduce bills. Of the 2197 bills considered by the Third Duma, only 34 were introduced by deputies (of which 28 were finalized by the government), and 2 were introduced by the State Council ^[12] .

Each bill was discussed in one or more commissions of the Duma. The commissions consisted of deputies. Many deputies did not attend meetings of “their” commissions at all, leaving their colleagues to resolve issues without them. An example is the budget commission through which most bills passed, and important in that they related to government expenditures. For example, according to N. A. Khomyakov ( chairman of the Third Duma ), a third of the members of the budget commission of the III Duma were constantly absent from its meetings, and the second third came from case to case ^[13] . At the same time, the budget commission of the Third Duma worked very productively - it submitted 514 reports to the general meeting of the State Duma and gave an opinion on 1222 bills (they did not have time to consider only 23 bills) ^[14] . According to contemporaries, the effectiveness of the budget commission was associated with the activities of its chairman M. M. Alekseenko ^[15] .

At the commission, the bill was discussed and amended. In advance, the text of the bill was usually known only to its speaker and two to three deputies ^[16] . The discussion took place very often in the presence of representatives of the ministry concerned (even the minister himself could come), who amended the discussion ^[17] . The deputies tried to get permission to admit “knowledgeable persons” to the meetings of the commissions, but this was refused ^[18] .

After the decision of the commission (s), the bill was submitted to the plenary session of the Duma, at which it was either approved or rejected. Next, the bill went to the Council of State, which almost always approved it. Of the 3,350 bills supported by the Duma, the State Council approved 3,291 bills (93%) and only 65 rejected or refused to consider them (the remaining bills were not reviewed by the State Council or did not go through conciliation procedures) ^[19] . Then the bill was signed by the emperor, who could reject it. In practice, the emperor hardly used the “veto” right. For the entire period of the State Duma’s existence, the emperor applied this right only twice ^[20] :

• In April 1909, it did not approve the design of the states of the Naval General Staff;
• On May 26, 1911, he refused to sign the bill amending the regulations on the legal restriction of persons who had retired or were deprived of their priesthood.

Between sessions of the Duma, the emperor had the right (article 87 of the Basic Laws of the Russian Empire) to issue decrees having the force of law. However, these emergency decrees should have been submitted to the Duma no later than two months after the resumption of its work ^[21] . In practice, such emergency decrees have rarely been issued. For example, during the period of the work of the III State Duma (1908-1912), the emperor issued only six such decrees ^[22] .

Interest groups also existed in the Council of State. The Council of State consisted of 178 members (part of the members were elected, part was appointed). According to the memoirs of V. M. Andreevsky, only 70-75 members of the State Council (mainly they were appointed by the emperor) made up a workable “core”, which intensively participated in various commissions ^[23] . According to the memoirs of contemporaries, these appointees had a higher professional level compared to elected members of the State Council ^[23] .

Elected members of the State Council were elected from "societies" - zemstvos, universities, noble societies and exchange committees ^[24] . As in the State Duma, various groups were formed in the State Council ^[25] :

• Commercial and industrial group (originated in 1907). Her task was to examine the draft laws on the conformity of their content with the interests of the business community;
• The "Academic" ("left") group united mainly professors.

The lobbying channel was interpellation - the right of parliamentary inquiry in relation to a state body. The following order of parliamentary inquiry was established in the Russian Empire ^[26] :

• A request could be submitted by a group of at least 30 deputies (a separate deputy did not have the right to request);
• The request could be addressed to any minister or general manager (except for the Ministry of the Imperial Court , the Departments of Empress Maria, His Imperial Majesty’s Chancellery , and the Chancery for accepting petitions);
• The request should have concerned actions allegedly unlawful;
• All requests (except urgent ones) were reported to the Chairman of the Duma and then transferred to the Duma commission upon request. There, the request was studied (usually 4-6 months), and if approved, it was discussed at the general meeting of the Duma and submitted after approval;
• The deadline for responding to a request was set to 1 month (often answered faster - sometimes a response was given on the day the request was received);
• If two-thirds of the deputies of the Duma recognized the answer of the minister as unsatisfactory, then the chairman of the State Council should have submitted the case to the emperor (in practice, it was not applied).

Requests from the Duma were rarely received (in the last two convocations). From the III Duma, 60 requests were submitted ^[27] . In addition, a group of deputies of at least 30 people (or the Duma commission) could ask a “question” to the minister ^[27] . This right was used even less frequently. During the period of the Third Duma, it received 12 “questions” ^[27] . The Duma request was a means of pressure on the government, which forced him to make concessions ^[28]

Not only bills were lobbied through the Duma deputies, but also decisions adopted by other state bodies, including those that were not subordinate to the Duma. Such decisions were made after informal contacts between the deputy and the state body. There were many informal contacts. Ministers themselves, their comrades (deputies), and even the Chairman of the Council of Ministers sometimes held various informal meetings with deputies, at which they resolved certain issues. P. A. Stolypin organized “events” to which deputies, ministers, members of the State Council and representatives of the embassy corps were invited ^[29] . Stolypin's successor Vladimir Kokovtsov received deputies at his apartment ^[30] . The prime ministers invited the deputies “for a cup of tea” - in fact, to discuss various issues related to bills ^[31] .

Deputy I. S. Klyuzhev, in a diary entry dated February 4, 1911, described this activity of a member of the State Duma ^[13] :

It takes a lot of time to execute all sorts of other people's instructions and petitions, starting from the most important, such as helping to get rid of the death penalty and hard labor and ending with a request to expedite the receipt of the order or rank of a real state adviser . And for each such important or unimportant matter, you have to go to one or another ministry one, two or even several times, write a few letters, get certificates, etc., etc. For some serious cases where the gendarme police are involved the military authorities ... had to work hard for more than a year, spend a lot of time and money, and finally get what they wanted

From this quote it follows that Klyuzhev actively lobbied a variety of issues that did not relate to his duties as a deputy. For example, the awarding of orders was the prerogative of the emperor. Personal connections helped Klyuzhev to achieve his goal in minor issues that formally did not fall into his competence. For example, on April 27, 1913, at the request of Klyuzhev, a friend of the Minister of Education M.A. Taube reinstated one of the dismissed Samara teachers ^[13] . This was done before Taube’s speech in the Duma, during which he wanted to make a favorable impression on the deputies ^[13] .

Influential deputies could also lobby for the appointment of a person to a position outside the State Duma. Например, министр путей сообщения С. В. Рухлов определял состав своего министерства в зависимости от пожеланий думского большинства ^[32] . Депутаты оказывали влияние и на назначение губернаторов. В июле 1915 года саратовский губернатор А. А. Ширинский-Шихматов просил депутата Н. П. Шубинского способствовать его переводу в Тверь ^[33] . По словам современника, депутат Н. П. Шубинский мог провести «кого угодно и на какую угодно должность» ^[33] .

Soviet period

В советский период специальных лоббистских организаций и лоббистского законодательства не было. Лоббизм в советских словарях рассматривался как исключительно американское явление, причём крайне негативное. В изданном при И. В. Сталине «Кратком словаре иностранных слов» (1952 год) сообщалось, что лобби («лоббиисты»): «в США — высокооплачиваемые закулисные дельцы, агенты крупных банков и монополий, оказывающие большое влияние в кулуарах конгресса (парламента) на конгрессменов (членов конгресса) и направляющие их действия по указаниям монополистов путём подкупа и взяток при проведении законов, размещении правительственных заказов, назначении „своих людей“ на выгодные посты и т. п. в интересах монополистического капитала» ^[34] . Такое отношение к лоббизму как к негативному и исключительно американскому явлению сохранилось до распада СССР . В советском Словаре иностранных слов (1986 год) сообщается, что лоббизм (лобби) — «система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещение правительственных заказов и т. п.» ^[35] . В 4-м издании «Советского энциклопедического словаря» (1988 год) также дано определение понятия «лобби (лоббизм)» как чисто американского явления: «система контор и агентов монополий при законодательных органах США, оказывающих давление на законодателей и чиновников» ^[36] .

В определённой мере в СССР лоббированием занимались секретари областных и краевых комитетов КПСС : тюменские лоббировали интересы нефтяников и газовиков, донецкие и кемеровские — шахтёров, краснодарские и ставропольские — агропромышленного комплекса и т. д. ^[37] . Лоббирование интересов крупных предприятий и важнейших учреждений шло через их представителей в коллегиях советских министерств ^[37] .

Лоббист применительно к советской действительности обозначался словом «толкач». Словарь С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой 1988 года издания фиксирует, что толкач (в переносном значении) «тот, кто должен (кто может, кому поручено) подтолкнуть, ускорить нужное в данный момент дело» ^[38] . В поздний советский период уже существовал многочисленный слой «толкачей-снабженцев», «толкачей-распределителей» и «толкачей-доставал», которые добивались, в частности, максимальных материально-финансовых ресурсов и минимальных плановых заданий ^[39] .

В период перестройки в СССР было разрешено частное предпринимательство, что вызвало необходимость отстаивания интересов бизнеса в органах власти. В 1988—1991 годах в стране возникли общественные структуры, которые заявляли о том, что отстаивают интересы предпринимателей — Партия свободного труда, Научно-промышленный союз (будущий Российский союз промышленников и предпринимателей ), Аграрный союз, Российская торгово-промышленная палата и другие ^[40] .

Modern Period

В 1990-е годы отношение к лоббизму в России меняется, а сам термин входит в русский язык. В толковом словаре С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой 1997 года издания слово «лоббизм» присутствует в следующем значении: «деятельность социальных групп, отстаивающих свои политические интересы; группы давления на органы законодательной и исполнительной власти. К лоббистам в первую очередь относятся представители профсоюзов, деловых клубов и ассоциаций, общественно-политические объединения, различные комитеты, комиссии, советы, фонды и пр.» ^[41] . Из этого определения видно, что слово «лоббизм» к 1997 году прижилось в русском языке, стало обозначать явление, присущее не только США, и утратило негативное значение.

С 1992—1993 годов в России осуществляются попытки создания специального лоббистского законодательства. Всего со времени созыва первой Государственной Думы нового образца было внесено пять законопроектов о лоббизме, причём самый первый законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в РФ» появился ещё в 1992 году. ^[42] Законопроект о регулировании лоббистской деятельности в России был внесён в Государственную думу в 2003 году, после его отклонения проекты законов о лоббизме в российский парламент не вносились ^[43] . В основу законопроектов 1996, 1997 и 2003 годов была положена американская система регистрации лоббистов ^[43] . В 2013 году в Государственную думу был внесён депутатами от партии «Справедливая Россия» законопроект № 410475-6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей», но его отклонил Совет Государственной думы ^[44] .

На рубеже 2000-х — 2010-х годов была предпринята попытка ввести регулирование лоббизма в рамках борьбы с коррупцией . На этот раз инициатива исходила от федеральной власти. В соответствие с Указом Президента России от 31 июля 2008 года, которым был утверждён Национальный план противодействия коррупции, предлагалось рассмотреть вопрос о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность ^[45] . Пункт 15 Национального плана противодействия коррупции на 2012—2013 годы, утверждённого Указом Президента России от 13 марта 2012 года № 297 предписал Министерству экономического развития совместно с Министерством юстиции России и другими ведомствами провести публичное обсуждение формирования в России института лоббизма ^[45] . Однако по состоянию на 2017 год никакого нормативного акта на публичное обсуждение не выносилось.

Поручение по разработке лоббистского законодательства встретило сопротивление со стороны Генеральной прокуратуры России . В июне 2014 года этот надзорный орган опубликовал на своём официальном сайте проект поправок в Уголовный кодекс, предусматривающий введение уголовной ответственности за согласие физического лица использовать своё влияние на принятие решения должностным лицом ^[46] . Законопроект предусматривал наказание также за передачу денег или оказание услуг физическому лицу, чтобы использовать влияние этого человека на решения чиновников ^[46] . По сути Генеральная прокуратура, несмотря на то, что она не обладает по Конституции Российской Федерации правом законодательной инициативы, предложила ввести уголовную ответственность за лоббизм ^[46] . Предложение Генеральной прокуратуры вызвало возмущение у российского бизнеса ^[46] . Президент Российского союза промышленников и предпринимателей Александр Шохин обратился к Генеральному прокурору России Юрию Чайке с письмом, в котором отметил, что предлагаемый «законопроект нуждается в существенной доработке» ^[46] .

Ещё одна попытка законодательного регулирования лоббизма была предпринята на уровне Содружества независимых государств (СНГ) , в которое входит Российская Федерация. 15 ноября 2003 года Межпарламентская ассамблея СНГ приняла модельный закон СНГ «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти». Этот документ предусматривает следующее ^[47] :

• Лоббистская деятельность — это деятельность граждан, а также их объединений по установлению контактов с должностными лицами и депутатами органов законодательной власти с целью оказания влияния от имени и в интересах конкретных клиентов на разработку, принятие и осуществление указанными органами законодательных актов, политических решений, подзаконных нормативных актов, административных решений;
• Лоббист — гражданин, осуществляющий за вознаграждение лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц, прошедший государственную регистрацию и имеющий доверенность от клиента с указанными полномочиями. Также лоббистом признаётся сотрудник организации, в служебные обязанности которого входит осуществление лоббистской деятельности от имени и в интересах этого юридического лица. В любом случае лоббистом может быть только физическое лицо;
• Лоббист имеет право на получение (за плату) в канцеляриях соответствующих государственных органах любой открытой информации, а также всех поправок и предложений по интересующему его законопроекту, иному нормативному акту. Лоббисту гарантируются допуск в органы исполнительной и законодательной власти, их структурные подразделения и департаменты, возможность встреч с соответствующими депутатами и должностными лицами в порядке, установленном указанными органами. Лоббист также может передавать на рассмотрение в органы государственной власти информационно-аналитические материалы, а также предложения по законопроектам, политическим и административным решениям;
• Лоббист обязан зарегистрироваться в министерстве юстиции и получить лицензию на право занятия лоббистской деятельностью. Кроме того он должен получить аккредитацию в том органе, в котором предполагается осуществлять лоббистскую деятельность. Наконец он должен представить должностному лицу, с которым вступает в лоббистский контакт, информацию о своей регистрации. Кроме того, лоббист обязан отчитываться о своей деятельности в установленном порядке.

Эта попытка также оказалась неудачной. По состоянию на 2014 год этот модельный закон не лег в основу национального правового акта ни в одной из стран СНГ ^[47] .

С 1990-х годов началось изучение российского лоббизма. В мае 1993 года в Москве прошла международная конференция «Лоббизм как средство влияния на политику», причём под эгидой Верховного совета РСФСР ^[48] . Однако её материалы остались недоступными широкому кругу исследователей ^[49] . 17 января 1995 года в Фонде развития парламентаризма в России состоялся круглый стол по обсуждению проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», причём в дискуссии приняли участие представители органов власти ^[49] . Изучение лоббизма как явления (в том числе зарубежного опыта лоббирования) в России продолжилось в 2000-е и 2010-е годы: о лоббизме выходили статьи в научных журналах, монографии, а также защищались кандидатские и докторские диссертации. По состоянию на июль 2012 года в России лоббизму как явлению были посвящены более 50 кандидатских диссертаций и 3 докторских работы ^[50] . Различные стороны лоббизма изучены в разной степени. Например, практически не исследован лоббизм с точки зрения экономической теории — на 2013 год в России этой теме посвящены только три кандидатские диссертации ^[51] .

По состоянию на 2017 год никаких нормативных актов, специально регулирующих лоббизм, в России на федеральном уровне нет. Поэтому правовой основой лоббизма фактически являются нормы Конституции Российской Федерации : п. 1 ст. 30 («каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется»), п. 2 ст. 45 (право каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещёнными законом), ст. 33 («граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления») ^[52] .

На региональном уровне понятие «лоббизм» присутствует в законе «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», в котором под лоббизмом понимается «деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве» ^[53] .

Some public organizations uniting entrepreneurs are engaged in lobbying. An example is the Russian Association of Joint-Stock Commercial Industrial-Construction Banks "Russia", the agreement on the establishment of which was signed in December 1990 ^[54] . This association not only conducts surveys of regional banks about their attitude to legislative initiatives of the Russian government, but also develops draft regulatory legal acts ^[54] . According to the calculations of Russian researchers, during the crisis of 2008-2009, 16 proposals of the Association formed the basis of normative legal acts adopted and published at the federal level ^[55] .

The Union of Russian Oil Industrialists, established in February 1992, is engaged in lobbying (since 1995, the Russian Union of Oil and Gas Industrialists), which examines legal and economic decisions in the oil and gas industry, and also participates in the development and implementation of national programs, holds various round tables ^[56] . The Council of this Union participated in the development of the Energy Strategy of Russia until 2030 ^[57] .

Researchers include the Russian Chamber of Commerce and Industry (founded in 1993), the Russian Union of Industrialists and Entrepreneurs (founded in 1991), the All-Russian Union of Insurers (established in 1996), and the Council on Foreign and Defense Policy (founded in 1992) ^[58] .

Lobbying is carried out by some public organizations uniting entrepreneurs or lobbying firms that promote the interests of industries, as well as large domestic and international businesses on a commercial basis. An example of such a company is the Baikal Communications Group, established in 2015 by former GRU officer Eduard Voitenko. ^{[59] [60]}

In 2013, Nezavisimaya Gazeta published a rating of Russia's best lobbyists, which included large companies ( Gazprom , Rosneft and Russian Railways ) and the leadership of three large public organizations (the Russian Union of Industrialists and Entrepreneurs, the Federation of Independent Trade Unions of Russia and the Russian Union of Insurers ) ^{[ 61]} . However, this list is not entirely correct. There are 75 individuals, whom experts have called lobbyists, but of this number the majority (46 people) are large government officials and deputies: 25 heads of Russian regions (they are referred to as “lobbying regional leaders”) and 16 federal officials, 2 members of the Council Federation and 3 deputies of the State Duma of the Russian Federation ^[62] . Their inclusion in the list of lobbyists is scientifically wrong. In the scientific sense, lobbying is understood as a way of “influencing representatives of non-governmental organizations on state bodies and local self-government bodies in order to achieve adoption (or non-adoption) of decisions in accordance with the needs of interest groups” ^[63] . In addition, foreign lobbying legislation (for example, in the USA ^[64] and Canada ^[65] ) proceeds from the assumption that civil servants are not lobbyists. Thus, from this list of the Nezavisimaya Gazeta, only 29 people from the scientific point of view are lobbyists - heads of private and state companies not employed in the public service, as well as several public structures (business and FNPR ).

In the 1990s, attempts were made in the Russian Federation to create associations of lobbying organizations. In 1997, the National Association of Lobbyists was registered in the Russian Federation ^[66] .

Trade Unions of Russia: Low Lobbyism

Formally, Russian trade unions have wider lobbying opportunities than other public organizations. The federal law “On trade unions, their rights and guarantees of their activities” of January 12, 1996 established the following ^[67] :

• Draft legislative acts affecting the social and labor rights of workers are considered by federal government bodies taking into account the proposals of all-Russian trade unions and their associations (associations);
• Draft normative legal acts affecting the social and labor rights of workers are considered and adopted by executive authorities, local authorities taking into account the views of the relevant trade unions.

At the regional level, between the large trade union associations (as a rule, which are part of the FNPR), associations of employers and authorities of the constituent entities of the Federation , trilateral cooperation agreements have been concluded.

Russian unions can be divided into the following groups:

• The Federation of Independent Trade Unions of Russia (FNPR) and its units are federations of trade unions of the Russian regions. This is the largest trade union structure in Russia, which is represented in every region of Russia. She is the richest, since she inherited the property of the Soviet All-Union Central Council of Trade Unions in the Russian Federation. Its primary cells are in most enterprises and organizations created in the Soviet years. The number of members of the FNPR is about 20.7 million people (2016);
• Large (more than 100 thousand members each) trade union associations not included in the FNPR. At the beginning of the 2010s there were two of them - the “ All-Russian Confederation of Labor ” (2 million members at the beginning of the 2010s) and Socialist Proff (at the beginning of the 2010s from 100 thousand to several hundred thousand members) ^[68] ;
• Small “alternative” unions.

Thus, the three large Russian trade union associations (primarily the FNPR) formally possess not only special lobbying rights (in the social and labor sphere), but also have a large number of members. However, lobbying by Russian unions (at the federal level) is much weaker than lobbying by business associations. This is due to the fact that Russian trade unions do not enjoy the confidence of the majority of the population and in the post-Soviet period they could never attract masses of voters to their side. The political weakness of the unions is indicated by the fact that trade union activists have never been widely represented in the Russian parliament since 1990. Trade unions failed to hold more than 10 deputies at a time. For example, the Federation of Independent Trade Unions of Russia in 1990 brought together about 54 million members ^[69] , but among the more than 1,000 deputies of the Congress of People’s Deputies elected that same year, there were only 5 trade union activists ^[70] . The election of the 1990s to the State Duma showed the low popularity of trade union activists.

The number of trade unionists who became deputies following the results of elections to the State Duma ^[70] :

• 1993 - 7 people;
• 1999 - 10 people.

The situation was complicated by the fact that in the 1990s, trade union deputies were scattered across different factions. For example, 7 deputies-trade unionists of the State Duma of 1993 belonged to 3 deputy factions: Yabloko, the Communist Party and the Regions of Russia ^[70] . An attempt to create a union-entrepreneurial bloc “Trade Unions and Industrialists of Russia - the Labor Union” ended in failure - in the 1995 State Duma elections, this association gained only 1.59% of the vote ^[71] .

The disunity of Russian trade union associations manifested itself in the discussion of the draft new Labor Code in 2001. In the State Duma in 2001, three versions of the new Labor Code submitted by various trade union organizations were put to a vote ^[72] :

• “Agreed” version of the Deputy Chairman of the FNPR A.K. Isaev - 288 votes;
• "Option Eight", which was represented by the vice-president of the " All-Russian Confederation of Labor " A. Ivanov, and supported by the Communists and farmers - 150 votes;
• The project of O. V. Shein , co-chair of the trade union " Defense " - 189 votes.

As a result, the “agreed” version of A. K. Isaev was adopted, which entered into force on January 1, 2002 ^[73] . At the same time, Isaev initially worked on the “project of eight”, but later changed his position and began to support the draft Labor Code, agreed with the Government of the Russian Federation and the association of employers, the Russian Union of Industrialists and Entrepreneurs ^[72] .

In the early 2010s, trade unions were also not significantly represented in the Russian parliament. Before the elections to the State Duma, 254 people were delegated from the trade unions at the Nationwide Primaries of United Russia and ONF , of which 190 candidates were included in the United Russia election list ^[74] . However, only 9 representatives of the Federation of Independent Trade Unions of Russia became deputies ^[74] . After the liberalization of party legislation in May 2012, the Ministry of Justice of the Russian Federation registered a request from the FNPR organizing committee for the creation of the Labor Union party ^[74] . In June 2016, the party submitted its own party list (99% of whose members were trade unions), after which it began to collect signatures to participate in the autumn elections ^{[75] [76] [77]} . However, the Central Election Commission recognized 11 thousand of the required 200 thousand as invalid due to incorrect registration of the data collected by signatures ^[78] and did not allow the trade union party before the elections to the State Duma.

Street protests by the Federation of Independent Trade Unions of Russia (usually with very moderate demands on the authorities) even in the 2000s were not numerous. For example, in 2007, about 500 people came to the action “For a decent pension” in Moscow, 300-400 people in St. Petersburg , and even less in other regions of the Russian Federation ^[79] .

Another large trade union association - Sotsprof - as well as the FNPR, created its own political party - the Labor Party of Russia . The leader of this party was the head of Sotsprof Sergey Vostretsov ^[80] . The Labor Party of Russia did not participate in the elections to the State Duma in 2016, but it is very closely (like Sotsprof) connected with United Russia. This connection is indicated by the fact that Vostretsov became a deputy of the State Duma from United Russia in 2016. As for the methods, Sotsprof is a spoiler of the FNPR at the political level ^[81] .

The low level of lobbying by Russian trade unions is also associated with the fact that since 2006 there have been practically no mass strikes in Russia - a form of pressure on the authorities that is widespread in the EU . In 1990-1999, from 120.2 thousand people to 887.3 thousand people took part in strikes every year in Russia. ^[82] . Then the strike movement was reduced: in 2000, 30.9 thousand people went on strike, in 2001 - 13.0 thousand people, in 2002 - 3.9 thousand people, in 2003 - 5.7 thousand people . ^[82] . The years 2004-2005 were a time of a sharp rise in the strike movement. In 2004, 195.5 thousand people went on strike, in 2005 - 84.6 thousand people. ^[82] . Since 2006, there has been virtually no mass strike movement in Russia. In 2006-2014, over 10 people went on strike in Russia. per year up to 2.9 thousand people per year ^[82] . Therefore, such a form of pressure on the government as a mass strike (widespread, for example, in the EU countries ), Russian trade unions practically do not use. Moreover, Sotsprof made a demand (strange for the union) to declare a ban on holding mass protest public events ^[80] .

The failure of Russian unions to organize protests against (or in support of certain bills) is due to the fact that the vast majority of employees (including the majority of union members) do not trust the unions and do not consider them an effective lobbying tool. Moreover, the level of distrust in trade unions is consistently high and has not changed much since the 1990s. According to VTsIOM research in 1994, 62% of respondents said that Russian trade unions “practically do not play any role, they really do not help people” (in 2009, 60% of respondents gave the same answer). The fact that Russian unions play a positive role in society was declared in 1994 by 12% of respondents, in 2009 - 17% of respondents ^[83] .

Trade union media formally should also lobby for the interests of trade unions in power structures ^[84] . However, the print media of the Russian trade unions (Russian trade unions do not have their own TV channels and radio stations) go out in such insignificant circulations that this reduces the impact of publications in them on public opinion to zero. The Federation of Independent Trade Unions of Russia inherited the print media from the All-Union Central Council of Trade Unions , which appeared in large print runs. For example, the circulation of the All-Union Central Council of Trade Union Trade Unions magazine “Soviet Trade Unions” in the Soviet period was 730 thousand copies. ^[85] . By the end of the 2000s, the situation with the trade union press deteriorated sharply. Most union publications have ceased to be so. Already in 1991, the newspaper Trud (the Central Press Center of the All-Union Central Council of Trade Unions) left the trade unions ^[86] . Gradually, relations with trade unions were terminated by industry publications - Forestry, Air Transport, Selskaya Nov, Meditsinskaya Gazeta , Stroitel and others ^[87] . The same publications that remained with the trade unions go out in small print runs. For example, the journal FNPR “Trade Unions” (successor of the publication “Soviet Trade Unions”) as of 2013 had a circulation of only 3 thousand copies. ^[85] . The insignificance of the circulation of the trade union press is indicated by the following data. In 2009, 15 journals, collections and bulletins appeared on the trade union topic in Russia, the average one-time circulation of which was 20.1 thousand copies, and the annual total circulation was 124.3 thousand copies. ^[88] In 2009, there were only 66 trade union newspapers in Russia with an average print run of 457.3 thousand copies. and an annual circulation of 9,271.4 thousand copies. ^[88] . The insignificance of the print runs is also characteristic of the media of the Federation of Independent Trade Unions of Russia. For example, at the turn of the 2000s – 2010s, the circulation of the Federation’s periodicals was as follows ^[89] :

• The newspaper "Solidarity" - about 30 thousand copies .;
• “Trade unions and the economy” - about 1.8 thousand copies;
• “FNPR News” - about 2 thousand copies.

Association of Russian Banks

The Association of Russian Banks is one of the oldest modern lobbying organizations in Russia. It was created in 1991 to lobby the interests of Russian credit organizations ^[90] . The Association united a significant part of Russian banks, including the largest credit organizations in Russia ( Sberbank and others). However, in 2017, eight large banks (Sberbank, VTB , VTB 24 , Gazprombank , Russian Agricultural Bank , Alfa Bank , Otkritie FC Bank and Binbank ) left the Association due to dissatisfaction with its lobbying work ^[91] . In September 2017, the application of the 9 largest banks in Russia to withdraw from the Association of Russian Banks was satisfied ^[92] . Alfa Bank explained its withdrawal by disagreeing with the Association’s report published in March 2017, which criticized the policies of the Central Bank . This criticism, according to Alfa Bank, contradicted the "spirit of constructive interaction and cooperation that has developed between the regulatory body represented by the Bank of Russia and the healthy part of the national banking system" ^[93] .

In 2003, the office of the well-known American lobbying firm Cassidy & Associates was opened in Moscow to carry out lobbying activities in Russia ^[94] .

Until the early 2000s, the State Duma was one of the most important objects of lobbyism. Due to the fragmentation of the lower house of the Russian parliament and the need to create coalitions, the Russian government was forced to make concessions to groups of deputies promoting certain initiatives that would benefit lobbyists. In 2004, after the pro-presidential majority was formed in the State Duma, lobbying campaigns in it weakened.

Agricultural Lobby: Debt relief campaign

The agrarian lobby in Russia appeared in the State Duma of Russia, having held 55 deputies in the 1993 elections , and the agrarian Ivan Rybkin became the chairman of the State Duma ^[95] . На выборах 1995 года Аграрная партия России потерпела поражение по партийным спискам, но провела 20 одномандатников, в результате чего аграрное лобби было представлено Аграрной депутатской группой , которую поддерживала КПРФ и в которую вошли депутаты-коммунисты ^[96] . В мае-июне 1999 года Аграрная депутатская группа раскололась: часть депутатов во главе с Михаилом Лапшиным заключила соглашение с блоком «Отечество — Вся Россия» , а парламентарии во главе с Николаем Харитоновым поддержали КПРФ ^[97] . По итогам выборов в Государственной думе в 2000 году была зарегистрирована Агропромышленная депутатская группа из 36 депутатов во главе с Николаем Харитоновым, причём в неё вновь вошёл Михаил Лапшин ^[97] . Группа вскоре распалась: на прокоммунистическую фракцию Николая Харитонова и сторонников «Отечества — Вся Россия» ^[97] . Аграрное лобби включало также три крупные аграрные общественные организации — Агропромышленный союз России, Ассоциации отраслевых союзов АПК и Российское аграрное движение ^[98] .

Депутаты-аграрии в 1996—2003 годах продвигали в Государственной думе увеличение дотаций аграриям, списание их долгов, а также увеличение суммы на лизинг. В 1993—2000 годах в России существовала практика выделения государственных кредитов аграриям вне зависимости от того вернули ли они кредиты прошлых лет ^[99] . Наиболее успешным лоббистским проектом аграрного лобби П. А. Толстых назвал законопроект 1998 года «О паритете цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, используемую в сельском хозяйстве и компенсации потерь в связи с его нарушениями» ^[100] . Этот законопроект предусматривал:

• Списание задолженности аграриев по платежам в федеральный бюджет и в государственные внебюджетные фонды, существовавшую на 1 января 1999 года;
• Списание задолженности аграриев по платежам за энергоносители на 1 июля 1999 года;
• Введение для аграриев 50 % скидки на энергоносители;
• Банк России должен был выдать аграриям кредиты в сумме 12 млрд руб. сроком на 5 лет, под одну четвёртую ставки рефинансирования. При этом аграрии получали отсрочку по платежам по этим кредитам на 2 года.

Законопроект явно ущемлял интересы нефтепромышленников, Газпрома и РАО «ЕЭС» , которым приходилось поставлять аграриям дешёвые энергоносители, при этом компенсации убытков из федерального бюджета в 1999 году не предусматривалось ^[101] . Несмотря на возражения законопроект был принят Государственной думой и утверждён Советом Федерации в 1999 году ^[102] . Однако Борис Ельцин наложил вето на законопроект, причём новый президент Владимир Путин также отклонил законопроект и вернул его в Государственную думу, где он был снят с рассмотрения в 2002 году ^[102] . Таким образом аграрное лобби потерпело поражение.

По итогам выборов в Государственную думу в 2003 году Аграрная партия России вновь потерпела поражение, причём на этот раз создать аграрную группу депутатов не удалось ^[97] . Более того, в результате поражения раскололась сама Аграрная партия России: на сторонников Михаила Лапшина и группу Алексея Чепы, которого поддержал ряд региональных отделений этой партии ^[97] . Таким образом, аграрное лобби как организованная группа депутатов прекратило своё существование.

Пивное лобби: борьба против ограничений рекламы пива (2001—2004 годы)

Оформление пивного лобби в России произошло в сентябре 1999 года, когда был образован Союз российских производителей пиво-безалкогольной продукции, объединивший большинство производителей пива ^[103] . В 2001—2004 годах эта организация вела активную борьбу против введения запрета рекламы пива на телевидении.

В 2001 году в Государственную думу Законодательное собрание Омской области внесло законопроект о полной запрете рекламы пива на телевидении ^[104] . В ответ пивное лобби обратилось к депутату Виктору Семёнову, который оперативно внес в Государственную думу альтернативный законопроект, который устраивал пивоваров ^[104] . В итоге законопроект Семёнова был принят в первом чтении. Однако противники пивного лобби во втором чтении включили в него поправки о запрете использования в рекламе пива изображений людей и животных, а также о размещении рекламы пива на телевидении и радио с 17 часов до 22 часов ^[104] . С этими явно не устраивающими пивное лобби поправками законопроект был принят во втором чтении ^[104] . Тогда принятие законопроекта пивное лобби стало затягивать и он так и не был принят до выборов в Государственную думу ^[105] . Затягивали просто — задерживали предоставление заключения на законопроект о непротиворечии его российскому законодательству ^[105] . Однако после выборов в 2004 году законопроект в июне — августе 2004 года законопроект был оперативно принят с жесткими поправками против рекламы пива и вступил в силу в сентябре того же года ^[106] . По мнению «пивных» экспертов законопроект был принят благодаря прямому требованию Администрации Президента Российской Федерации ^[107] .

Лоббизм в России существует в двух формах ^[108] :

• Публичный диалог с органами власти — создание петиций, посылка писем в органы власти, массовые публикации в СМИ , выступления различных «авторитетов» (деятелей культуры, учёных и т. п.). Примером является кампания по борьбе против строительства в Санкт-Петербурге башни «Газпрома» , проходившая в 2006—2011 годах, которая завершилась успехом. В рамках этой кампании было написано открытое письмо властям Санкт-Петербурга, против стройки выступили представители творческой интеллигенции (писатель Д. А. Гранин , актёр О. В. Басилашвили и другие). Протестующих поддержала партия «Яблоко» . Активно включились СМИ. Например, только журналист Б. Л. Вишневский в 2006—2011 годах написал более 150 статей против стройки;
• Скрытая «подковерная» борьба различных группировок, оказывающих влияние на чиновников.

Исследователи выделяют следующие методы лоббирования, которые не запрещены законом ^[109] :

• Освещение проблемы в СМИ под нужным ракурсом , для чего лоббист поддерживает контакты с редакторами ведущих изданий;
• Освещение проблемы в информационных агентствах под нужным ракурсом . Для большинства журналистов агентства во многом являются первоисточником информации. К тому же часто необходимым условием выхода сюжета во влиятельной газете или на телевидении является упоминание темы в лентах информационных агентств. Для лоббиста важно выбрать то информационное агентство , которое охватывает максимально большое количество представителей СМИ;
• Ссылки на результаты проведённых социологических опросов и рейтингов , результаты которых зачастую трудно верифицируемы и в объективность выводов которых предлагается верить на слово. О методике проведения данных опросов часто не сообщается;
• Организация научных исследований с предсказуемым результатом . Его используют отраслевые лоббисты с целью «правильного» воздействия на депутатов, например, на заседаниях комитетов, при парламентских слушаниях и пр. Выкладки именитых учёных, исследования которых профинансированы отраслевыми организациями, призваны стать существенным аргументом в процессе политических дискуссий;
• Grass roots lobbying («корни травы») — технология, заключается в массовом и организованном направлении писем и телеграмм от населения на объект лоббирования с требованием поддержать определённое предложение. Такая технология применяется также в США;
• Эффект неожиданности . Эта технология осуществляется в два этапа. Сначала подбирают прекрасных специалистов, прекрасно знающих тему. Затем внезапно вносится нужный законопроект. При этом реальные оппоненты законопроекта на момент его рассмотрения могут находиться в командировке;
• Параллельное внесение удобного законопроекта . Этот метод препятствует продвижению законопроекта, который не удобен лоббистам. В случае внесение в комитет Государственной думы «неудобного» законопроекта сотрудничающее с лоббистами депутаты вносят свой параллельный законопроект. Добившись его поддержки в комитете, альтернативные законопроекты просто снимают с рассмотрения;
• Эффект открытого и закрытого голосования . При использовании открытого или закрытого голосования могут быть получены совершенно противоположные результаты;
• Эффект «перегруженности» . Если повестка дня перенасыщена вопросами, то законопроекты практически не обсуждаются и лоббируемый законопроект может пройти;
• Эффект благоприятного времени . Оптимальное время для внесения законопроекта на рассмотрение депутатам: перед депутатскими каникулами и перед парламентскими выборами. А ещё лучше внести законопроект в последние дни работы Государственной Думы перед депутатскими каникулами. При поддержке Комитета, а также в случае если законопроект не вызывает всеобщего отторжения, прохождение нужного решения практически гарантировано.

Заказные материалы

Большую роль для лоббиста играет подготовка заказных статей, социологических опросов и рейтингов. Однако важно не только подготовить материал и его опубликовать, но и довести его до адресата — объекта лоббирования. В Государственной думе в 1993—1999 годах по депутатским ящикам раскладывались кипы газет и журналов с «полезными» материалами ^[110] . В дальнейшем для этой цели в Думе создали специальный шкаф на первом этаже здания, причём депутат получает те присланные ему СМИ, которые сотрудники аппарата и его помощники сочтут нужным передать ^[110] . Заказать статью или телепередачу нетрудно — по состоянию на 2007 год все СМИ предоставляли такие услуги. Сами исполнители заказных материалов действовали уверенно, не боясь критики со стороны читателей (зрителей), так как в России в подавляющем большинстве случаев журналистов и редакторов мнение аудитории не интересует. Этот фактор очень отличает лоббирование в России от американского лоббизма . В американских газетах имеется должность общественного редактора, который отвечает за связи с читателями и за соблюдение этики в материалах и при этом не подчинён главному редактору ^[111] .

Заказные статьи и репортажи в СМИ

Заказ статьи в СМИ , где конкретную проблему опишут нужным для лоббиста образом и с соответствующими оценками, выгоден по двум причинам: это материал, который потом лоббист может предъявить чиновнику (политику) и обработка общественного мнения. В России в начале 2000-х годов заказы на материалы (при неофициальной оплате) принимали все крупные СМИ — как газеты, так и телеканалы ^[112] . Стоимость заказного материала была следующей на 2007 год ^[113] :

• Редакторская (нерекламная) статья в такой газете как «Труд» или «Независимая газета» 2-10 тыс. долларов;
• Редакторская (нерекламная) статья в многотиражной крупной газете ( «Московский комсомолец» , «Коммерсантъ» , «Аргументы и Факты» , «Комсомольская правда» , «Ведомости») — 5-20 тыс. долларов;
• Телепрограмма «Момент истины» или «Максимум» — 30-60 тыс. долларов;
• Выпуски новостей на федеральных телеканалах — от 20 тыс. долларов.

Размещению заказных публикаций способствует тот факт, что российские печатные СМИ (по состоянию на 2009 год) были независимы от читателей. Эта независимость выражалась в том, что российские издания практически не реагировали на письма читателей, не поддерживали «обратной связи» с ними, не изучали оценку читателями своей деятельности, не стремились удовлетворить читательские информационные потребности, предлагая лишь своё видение печатных полос и сюжетов, излагаемых в публикациях журналистов ^[114] . Такая же ситуация наблюдалась с электронными СМИ.

Размещение сообщений в информационных агентствах

Намного дешевле заказной статьи в СМИ является размещение сообщения в информационном агентстве , которое поставляет информацию для журналистов. Расценки на размещение одного сообщения в начале 2000-х годов составляли 800—1000 долларов ^[113] .

В создании федеральных законов наибольшую роль в 1990-е — 2010-е годы играли следующие органы:

• Профильное министерство (министерства);
• Государственная дума Федерального собрания Российской Федерации;
• Администрация Президента Российской Федерации . О лоббировании в этом органе есть несколько свидетельств. В декабре 2015 года глава этого органа Сергей Иванов подтвердил факт наличия лоббирования: «Официального лоббизма в России нет (что плохо, строго говоря), но негласно он всегда процветал пышным цветом. Поверьте на слово. Сталкиваюсь с этим чуть ли не каждый день» ^[115] . В 2006 году в связи с принятием Государственной думой законопроекта, позволяющего принимать плату за услуги ЖКХ и связи от физических лиц не только банкам, президент Ассоциации российских банков Гарегин Тосунян пообещал «организовать вето президента», если депутаты и сенаторы не поймут «нецелесообразность» этого законопроекта ^[116] .

Соответственно все эти федеральные органы власти являются объектами лоббирования со стороны заинтересованных лиц. В 1990-е — 2010-е годы значение органов при разработке законов менялось: реальное принятие решений к концу 2000-х годов сосредоточилось в руках узкой группы депутатов, профильных министерств и Администрации президента России. В результате, с конца 2000-х годов основное внимание лоббистов сосредоточено не на отдельных депутатах, а на Администрации президента и профильных министерствах.

Лоббированию в России также подвержена судебная система. Хотя формально вмешательство в правосудие запрещено и в некоторых случаях может повлечь уголовную ответственность, но имели место случаи, когда под давлением общественной кампании и (или) органов власти, суд выносил решение, выгодное лоббисту.

Лоббизм в Госдуме России

1990-е — начало 2000-х годов были временем, когда продвижение законопроектов, нужных лоббистам, осуществлялось через депутатов Государственной думы.

Использованию депутатов для лоббирования законодательных решений способствовали в 1990-е — начале 2000-х годов два фактора:

• Острая потребность партий и кандидатов в спонсорских средствах, которая существовала в 1990-е — 2000-е годы Все политические партии жили в основном за счёт пожертвований физических и юридических лиц ^[117] . Иных значительных источников финансирования в 1990-е — начале 2000-х годов у партий просто не было. Поступления от членских взносов составляли незначительную часть доходов постсоветских партий (часто взносов вовсе не было) ^[118] . Например, у «Единой России» в 2003—2008 годах на членские взносы приходилось от 1,2 % до 7,6 % доходов партии ^[119] . Исключением некоторое время была КПРФ, у которой членские взносы в 1995—1996 годах составил около 10 % доходов, в 2001 году — 55,5 % доходов, но в 2007 году этот показатель составил 9,5 % ^[120] . Убыточной оказалась деятельность партий по реализации партийной прессы и сувенирной продукции с партийной символикой ^[121] ;
• Отсутствие в Государственной думе в 1993—2003 годах пропрезидентского большинства , необходимого для принятия федеральных законов. В итоге президентской власти приходилось договариваться с оппозиционными и независимыми депутатами, идти им на уступки, соглашаясь с их законопроектами в обмен на поддержку президентских и правительственных законопроектов.

В 1993—2003 годах политические партии в поисках средств продавали спонсорам следующее:

• Места в партийных списках. ЛДПР продавала депутатские места практически всем желающим. По словам бывшего спонсора ЛДПР место в партийном списке партии стоило на выборах 1995 года около 1 — 1,5 млн долларов ^[122] . О том, какие расценки существовали в ЛДПР на место депутата Государственной думы в начале 2000-х годов свидетельствует следующий случай. В сентябре 2007 года Владимир Жириновский предъявил ксерокопию расписки бывшего однопартийца Алексея Митрофанова , в которой тот обязался оказать ЛДПР до 1 мая 2004 года «материальную помощь» в размере 2 млн евро ^[123] . По словам Жириновского, это была плата за включение Митрофанова в партийный список ЛДПР на выборах в Государственную думу в 2003 году ^[124] ;
• Обещание поддержки интересов спонсоров. Например, во время предвыборной кампании 1995 года ЛДПР разослала по предприятиям и организациям письмо, в котором обещала в случае внесения спонсорской помощи в размере 10 тыс. долларов включить спонсора в «белый» список, а тех, кто откажется поддержать партию внести в «чёрный» список ^[125] ;
• Удостоверения помощников депутатов Государственной думы ^[126] ;
• Возможность реализации продукции нужной компании в стенах Государственной думы ^[126] ;
• Федеральные номера депутата Государственной думы ^[126] .

Важным инструментом лоббирования в Государственной думе до 2003 года были депутатские группы, которые состояли в основном из депутатов-одномандатников и часто формировались по профессиональному признаку. Для образования зарегистрированной депутатской группы было достаточно 35 депутатов (после того, как «Единая Россия» получила большинство мест в Государственной думе, минимальная планка была поднята до 55 депутатов) ^[127] . Кроме депутатских групп в Государственной думе в 1990-е — 2000-е годы возникло большое количество неофициальных межфракционных депутатских объединений, которые образовывались по следующим признакам ^[128] :

• Хозяйственно-экономическая деятельность. Примером является созданное в феврале 2000 года по инициативе Виктора Черномырдина межфракционное депутатское объединение «Энергия России», в которое вошли 134 депутата;
• Представляющие интересы групп регионов России. Например, объединения «Сибирское соглашение», «Центр России» и другие;
• Профессиональная деятельность граждан. Примеры — «Юристы России», «Граница России» и другие;
• Роль и место России в современном мире. Примером является объединение «ЗУБР» («За союз Украины, России и Белоруссии»), стремившееся создать объединённый парламент трёх государств.

Лоббирование интересов предпринимателей через депутатские группы носило порой совершенно открытый характер. Например, депутатский группа «Народный депутат» заключила официальное соглашение о сотрудничестве с холдингом «Металлоинвест» ^[129] . По словам руководителя холдинга Дмитрия Гиндина это сотрудничество выразилось в следующем:

• Специалисты холдинга встречаются с депутатами для обсуждения «законопроектов, затрагивающих интересы холдинга»;
• Холдинг готов оказать депутатскому объединению «финансовую помощь» ^[129] .

Таким образом, «Металлоинвест» предлагал по нужным ему законопроектам депутатской группе два вида лоббистской помощи: деньги и информирование.

Лоббирование можно осуществить также через экспертные советы, существующие при комитетах Государственной думы. Эти органы состоят из учёных и предпринимателей ^[130] . Для ускорения принятия законопроекта применялась такая форма как парламентские слушания, пресс-конференции, семинары с выступлением парламентариев с широким освещением в СМИ ^[131] . Схема парламентских слушаний была такова: сначала состояние отрасли преподносилось как критическое, затем делалась ссылка на зарубежный опыт, а после предлагались конкретные меры по улучшению ситуации ^[132] . При этом тон был такой: если не принять меры сегодня, то завтра будет уже поздно ^[132] .

Лоббирование также осуществлялось через структуры аппарата Государственной думы. Наиболее важными для лоббистов в плане возможностей являлись два из восьми управлений Аппарата ^[133] :

• Правовое управление Государственной думы. Оно проверяет законопроекты на соответствие законам Российской Федерации и Конституции России. Управление может воздействовать на депутатов через правовые консультации, а также затягивать проведение правовой экспертизы того или иного законопроекта;
• Управление по связям с общественностью и взаимодействию со СМИ.

С конца 2000-х годов ситуация меняется для лоббистов в худшую сторону. Во-первых, выборы в Государственную думу с 2007 года стали проходить исключительно по партийным спискам . Парламентарий, избираемый по партийному списку, больше заинтересован в упрочении места в партийной иерархии, а не в популярности среди избирателей ^[134] . Поэтому он значительно меньше нуждается в создании с помощью денег лоббиста имиджа среди избирателей. Во-вторых, резко сократилось количество политических партий в России — на 2011 год их осталось только 7 (остальные были распущены). Это также ограничило возможности для выбора объекта лоббирования. В-третьих, сами политические партии, представленные в Государственной Думе, примерно с конца 2000-х годов переходят на прямое государственное финансирование (за голоса избирателей). В 2009 году в основном на государственном финансировании были две парламентские партии — КПРФ (примерно 54 % доходов) и ЛДПР (81 % доходов) ^[118] . В 2009 году две остальные парламентские партии ещё жили на спонсорские пожертвования юридических лиц, которые составили 63,8 % доходов «Единой России» и 58,1 % доходов «Справедливой России» ^[135] . В 2015 году на полном государственном финансировании уже были все партии, представленные в Государственной думе. В 2015 году государственное финансирование составило 89,4 % доходов КПРФ, 74,6 % доходов ЛДПР, 86,4 % доходов «Справедливой России», 68 % доходов «Единой России» ^[136] . Кроме того, даже тот факт, что на выборах в Государственную думу 2016 года все российские «парламентские» партии получили намного меньше голосов, чем в 2011 году , не привёл к снижению их государственного финансирования. Вскоре после выборов был принят закон, вступивший в силу с 1 января 2017 года, который увеличил финансирование политических партий — за 1 голос избирателя партии (если она набрала 3 % голосов на последних выборах в Государственную думу) государство стало платить не 110 руб., а 152 руб. ^[137] . Председатель Комитета Государственной думы по бюджету и налогам Андрей Макаров объяснил такое повышение тем, что оно «делает прозрачным финансирование партий и даёт возможность не прибегать к каким-то поискам дополнительных спонсорских денег» ^[137] . Таким образом, на 2017 год в России прямое государственное финансирование получают четыре «парламентские» партии — «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия». В результате, «купить» место в Государственной думе от политической партии в 2010-е годы стало крайне сложно. В-четвёртых, по возможности лоббирования через депутатов ударила фактическая ликвидация депутатских групп после выборов 2003 года, когда стала действовать более высокая планка для регистрации депутатской группы ^[138] . Политолог Екатерина Шульман отметила, что сокращение числа думских фракций и депутатских групп существенно ограничило возможности депутатов выступать с законодательными инициативами ^[139] . Она связала это с тем, что теперь член депутатской фракции большинства уже не мог уйти в депутатскую группу или стать независимым депутатом ^[139] . Поэтому руководство фракций стало сильнее контролировать депутатов ^[139] . Во фракциях были введены запреты на внесение депутатами законопроектов без согласования с руководством фракций ^[139] .

В-пятых, с 2007 года в Государственной думе большинство депутатов составляют представители одной партии — «Единой России». Так как у этой партии есть необходимое количество мандатов для единоличного принятия федеральных законов, то фактически законопроекты принимаются по решению Президиума «Единой России». В этих условиях возможности отдельного депутата или оппозиционной фракции продвинуть законопроект незначительны.

Впрочем и после 2007 года сохранилась практика заключения соглашений между депутатскими фракциями и лоббистскими организациями. Например, 20 марта 2009 года был подписан «Протокол о сотрудничестве» между фракцией «Единой России» в Государственной думе и Федерацией независимых профсоюзов России ^[71] . Согласно этому документу Федерация и фракция договорились регулярно проводить информационный обмен, консультироваться по вопросам защиты социально-экономических прав работников в условиях финансово-экономического кризиса , а также оказывать содействие в проведении переговоров между профсоюзами и работодателями ^[71] .

В настоящее время в Государственной думе функционируют две межфракционные депутатские группы. С 2000 года в Государственной думе действует межфракционная группа депутатов «Солидарность», в которую в 2011 году вошли 9 депутатов, избранных от Федерации ^[74] . Члены группы консультируются с ФНПР, которая через них лоббирует свои интересы ^[140] . По состоянию на 2014 год в эту группу входили 27 депутатов (20 от «Единой России», 4 от КПРФ, 2 от «Справедливой России», 1 от ЛДПР) и 2 члена Совета Федерации ^[140] . Помимо «Солидарности» в Государственной думе действует Межфракционная депутатская группа по защите христианских ценностей, которую создали в 2012 году по благословению патриарха Московского и всея Руси Кирилла ^[141] .

В итоге почти все лоббисты покинули Государственную думу, что отметили депутаты-старожилы. Депутат Михаил Емельянов (член Государственной думы с 1995 года) в 2014 году заявил, что в здании Госдумы «лоббистов почти нет» и отметил, что раньше было совсем иначе ^[142] :

Если вспомнить Думу второго, третьего созывов, там коридоры были наполнены лоббистами, министры приглашали к себе, в задних комнатах накрывали столы, угощали, объясняли свою политику неформально, почему так надо сделать или не надо

После 2014 года продолжилось ограничение возможности депутатов по внесению законопроектов. Пошли по пути узаконения ранее введённых на уровне фракций запретов для депутатов вносить законопроекты, которые не согласованы с руководством фракции. В феврале 2017 года рабочая группа по снижению числа вносимых и рассматриваемых законопроектов, созданная по инициативе председателя Государственной думы Вячеслава Володина , рекомендовала депутатам перед внесением законопроектов обсуждать их со своей фракцией ^[143] . В результате число вносимых депутатами законопроектов резко сократилось. За весеннюю сессию 2017 года в Государственную думу было внесено только 677 законопроектов, тогда как за весеннюю сессию 2016 года — 1117 ^[143] .

Значительную роль в лоббировании в Государственной думе (по состоянию на 2019 год) играют председатели её Комитетов ^[144] . Председатель комитета может ускорить, задержать (или вовсе остановить) рассмотрение любого законопроекта ^[144] На 2019 год в Государственной думе было 26 комитетов (каждый депутат должен был входить в один комитет) ^[144] . Причем часто председатели комитетов занимают свои посты по несколько созывов. Так, в 2019 году было 6 председателей комитетов, которые занимали свои посты два и более созыва Государственной думы ^[144] . Председатели комитетов входили в коллегии при министерствах Правительства Российской Федерации, в которых разрабатывались нормативно-правовые акты ^[144] . 22 февраля 2017 года председатель каждого комитета Государственной думы получил право на общественных началах пригласить троих советников ^[144] . При этом председатель выбирает этих советников по своему усмотрению ^[144] . Фамилии и должности таких советников не разглашаются ^[144] . На практике эти эксперты являются иногда представителями лоббистских организаций. Например, советником председателя Комитета Государственной думы по финансовому рынку стала Лилия Халикова, пресс-секретарь Ассоциации российских банков ^[144]

Лоббированием (причем непубличным) занимаются члены существующих при Комитетах экспертных советов (консультативно-совещательных). Члены экспертных советов анализируют правоприменительную практику, оценивают последствия принятия законопроектов, а также разрабатывают поправки к ним для второго чтения ^[144] . Эта деятельность членов общественных советов очень закрыта от общественности. По состоянию на 2019 год не публиковались стенограммы (за крайне редким исключением) и данные о лицах, которые входят в состав таких советов (нет четких правил публикации сведений о них и имена экспертов часто не публикуются) ^[144] . Также по состоянию на 2019 год не оглашался порядок набора экспертов в этих советы ^[144] .

Лоббирование через депутатов Государственной думы решений других органов власти

Депутат Государственной думы имеет возможности продвигать выгодные лоббисту государственные решения не только в Государственной думе. Методов, которые не связаны с продвижением законопроектов, несколько ^[145] :

• Депутатский запрос . Депутат Государственной думы имеет право направить запрос руководителю любого государственного органа (до Президента России включительно) и органа местного самоуправления. Адресат запроса обязан дать письменный ответ. Для получения запроса можно выйти на помощника депутата, у которого есть нужный бланк с подписью и печатью. Запрос помогает оказывать давление на чиновников и создаёт информационный повод для СМИ . Кроме того, депутатский запрос может оказать влияние на бизнес. Например, после запросов депутата Юрия Савельева в Генеральную прокуратуру , МВД и ФСБ в августе 2004 года за один день капитализация компании «Газпром» сократилась на 10 %. Стоимость депутатского запроса (по состоянию на 2007 год) от 5 тыс. долларов (в зависимости от того кому и по какому поводу он направляется);
• Запрос фракции депутатов (нескольких фракций депутатов) . Эта услуга стоит дороже запроса отдельного депутата. По состоянию на 2007 год она стоит от 30 тыс. долларов;
• Запрос Государственной думы (Парламентский запрос). Он принимается большинством голосов депутатов Государственной думы. По состоянию на начало 2000-х годов парламентский запрос стоил до 100 тыс. долларов;
• Открытие общественной приёмной депутата в местах экономической деятельности предпринимателя . Эту услугу оказывали «скандально известные» парламентарии, а также некоторые депутаты от ЛДПР и «Родины» . При этом скандальная слава депутата увеличивает стоимость такого «патронажа». На 2007 год стоимость содержания общественной приёмной депутата в местах деятельности предпринимателя составляла 2 тыс. долларов в месяц. Примером является следующая ситуация. В 2004 году в отношении одного предпринимателя было возбуждено уголовное дело за хранение контрафактных дисков с компьютерными играми. Однако, когда сотрудники правоохранительных органов пришли с обыском на склад предпринимателя, то обнаружили, что помещение закрыто и на нём появилась табличка «Общественная приёмная депутата Государственной думы Владимира Овсянникова ». В дальнейшем Владимир Овсянников направил депутатский запрос в Генеральную прокуратуру о незаконных методах ведения расследования в отношении этого предпринимателя.

Депутат любого уровня также вправе проводить встречи с избирателями. Это позволяло депутату проводить в форме встреч с избирателями массовые акции по продвижению той или иной инициативы. После того, как 28 января 2017 года оппозиционные депутаты провели акцию против передачи Исаакиевского собора Русской православной церкви , Государственная дума Российской Федерации в 2017 году приняла закон, ограничивающий встречи депутата любого уровня с избирателями ^[143] :

• Депутат обязан получать предварительное согласие органа власти на проведение встречи с избирателями (кроме специально отведённых мест и внутридомовых территорий);
• Депутат может проводить встречу только с жителями того округа, от которого он избран.

Лоббизм в судебной системе

Формально в России запрещено незаконное вмешательство в правосудие, а большинство государственных органов обязано при получении жалобы на решение суда, сообщать заявителю просто порядок обжалования, не давая никаких указаний или советов суду. Перечень государственных правозащитных структур, которые имеют право по жалобе, подавать в интересах заявителя обращение в суд, ограничен. К ним относятся, в частности, органы прокуратуры, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации , а также региональные омбудсмены . Другие органы, в том числе президент России, формально не могут рассматривать по существу жалобы на решения судов. Однако на практике имели место случаи, когда после вмешательства президента России, суд пересматривал дело. Вмешательство шло после того, как президент узнавал от общественности (часто от журналистов) о нелепом судебном решении. Лоббирование шло по схеме: журналист-лоббист сообщает о судебном решении президенту — президент даёт поручение проверить дело (прокуратуре или Уполномоченному по правам человека) — в суд поступает прокурорское представление — дело пересматривают. Формально в России пересмотреть можно любое уголовное дело даже, если срок обжалования давно прошёл — Председатель Верховного суда Российской Федерации имеет право в любой момент не согласиться с решением судьи Верховного суда об отказе в передаче кассационной жалобы и направить её на рассмотрение в суд кассационной инстанции.

Примером такого лоббирования в судебной системе России является дело Чудновец . В ноябре 2016 года сотрудница детского сада Евгения Чудновец была осуждена за репост видеозаписи к 6 месяцам реального лишения свободы. Менее, чем через две недели после вынесения приговора в защиту Чудновец началась общественная кампания в СМИ, сопровождающаяся запросами депутатов Государственной думы и сбором подписей под петицией за оправдание осуждённой на портале Change.org . Под давлением общественности Следственный комитет Российской Федерации и прокуратура изменили своё мнение. Прокуратура стала просить апелляционную инстанцию смягчить Чудновец наказание до не связанного с лишением свободы. После того, как 22 декабря 2016 года суд апелляционной инстанции отказался это сделать, журналистка Znak.com Екатерина Винокурова обратилась по этому делу к президенту России Владимиру Путину на пресс-конференции 23 декабря того же года ^[146] . Владимир Путин пообещал посмотреть решения по этому делу ^[146] . После этого кампания в защиту Чудновец резко расширилась. Журналистка Ольга Романова заявила, что в защиту Чудновец объединились «и правые, и левые, и администрация президента, и Общественная палата , и Госдума» ^[147] . В итоге по кассационному представлению прокурора дело Чудновец в марте 2017 года было пересмотрено — осуждённая оправдана с признанием права на реабилитацию. После освобождения Чудновец пресс-секретарь Путина Дмитрий Песков подтвердил, что президент России «обещал не оставить это без внимания, что, собственно, и произошло» ^[148] . Таким образом, Песков косвенно подтвердил, что дело Чудновец пересмотрели по указанию Владимира Путина.

В российском праве отсутствует понятие «друзья суда» ( «amicus curiae» ), характерное для права США. Фактически «друзья суда» являются лоббистами. Исследователь американского лоббизма Н. Г. Зяблюк пришёл к выводу, что нет никакой разницы между письменным сообщением лоббиста министру и запиской «друга суда», адресованной Верховному суду США ^[149] . В России лоббистский институт «друга суда» официально никогда не существовал. Однако в 2010-х годах были случаи официального введения «друга суда» в процесс (например, в дела, рассматриваемые Конституционным судом Российской Федерации ).

Лоббизм в Конституционном суде России

В Конституционном суде Российской Федерации уже в 1993 году имело место лоббирование. Заявители по делу об акционировании государственных предприятий электроэнергетики на базе «Иркутскэнерго» стремились повлиять на принятие дела к производству и на назначение определённого судьи-докладчика, чтобы решение было вынесено в их пользу ^[150] .

В 2010-е годы в Конституционном суде Российской Федерации реализовывался пилотный проект привлечения Института права и публичной политики в качестве «друга суда» ^[150] . В 2013—2015 годах Конституционный суд Российской Федерации вынес три постановления по делам, в которых Институт публичной политики выступал в качестве «друга суда» ^[150] .

В России иногда бывают своеобразные лоббистские войны между компаниями, принадлежащими к одной отрасли, что отражается на принимаемых нормативных актах ^[151] . Примером является федеральный закон, вступивший в силу с 2006 года, который вводил нулевую ставку налога на добычу полезных ископаемых на для новых и выработанных нефтяных месторождений. В самый последний момент разработчики законопроекта исключили из списка затрагиваемых им месторождений Тимано-Печорскую нефтегазоносную провинцию (там основная часть нефтяных запасов принадлежала компании «Лукойл» ) — этот факт вероятно связан с лоббированием со стороны «Газпрома» и «Роснефти» ^[151] . После этого «Лукойл» подписала соглашение с «Газпромом» о создании совместного предприятия по разработке этой нефтегазоносной провинции ^[151] .

В России действует несколько петиционных интернет-порталов, которые предлагают желающим написать петицию в органы власти (иногда также в организации) по изменению или принятию того или иного нормативно-правового акта. Наиболее известны в России следующие петиционные порталы:

• Change.org . Этот международный портал был основан в 2007 году и базируется в США . Имеет русскоязычную версию. Петицию на портал может добавить любой зарегистрированный пользователь (личность пользователя не подлежит обязательной проверке). При этом петиция может быть любого содержания: жалоба или предложение. Адресат петиции также может быть любой — как государственный орган, так и частная фирма. По словам руководителя платформы в России Дмитрия Савёлова, по глобальной статистике Change.org «в среднем в час побеждает одна петиция. В России как минимум одна петиция в день добивается поставленного результата» ^[152] . Если учесть, что по словам Савёлова, в России в месяц на портале регистрируются около 3 тыс. петиций ^[152] , то доля «победивших» петиций составляет около 1 % от их общего числа. В качестве примера успешной инициативы, которая привела к принятию государственных решений можно назвать петицию о запрете промышленного забоя тюленей, которая собрала более 250 тыс. подписей и после которой Росрыболовство запретило такой промысел ^[153] . Размещение петиций бесплатное, но петиции можно «спонсировать» — заплатить деньги за их продвижение. Последняя опция нравится не всем пользователям. На Change.org появилась петиция, адресованная команде этого сайта, с требованием прекратить платный показ петиций, «особенно если речь идёт о больных и страдающих людях» ^[154] ;
• Демократор . Портал запущен в феврале 2010 года. Для размещения петиции на нём и для голосования не нужна точная идентификация пользователя. Портал предлагает любому желающему написать предложение или жалобу в органы власти и выставить на голосование и комментирование. Потом жалоба (предложение) с подписями отправляются в орган власти. По состоянию на конец марта 2013 года на нём были зарегистрированы более 820 тыс. человек и создано более 11 тыс. проблем ^[155] . Затем рост портала замедлился: по состоянию на декабрь 2015 года на Демократоре зарегистрированы 944114 участников, а также 13366 петиций ^[156] . За два года количество участников проекта увеличилось менее, чем на 125 тыс. человек. Эффективность портала невелика — из созданных к концу марта 2013 года более 11 тыс. «проблем»-петиций были решены только 223 ^[155] (около 2 %);
• Российская общественная инициатива — государственный федеральный портал. Для размещения на нём инициативы (а равно для того, чтобы иметь право голосовать за инициативу) пользователь обязан пройти регистрацию на сайте государственных услуг. На конец 2015 года в России таких зарегистрированных пользователей было только 22,5 млн человек ^[153] . Набравшая необходимое количество голосов инициатива будет направлена в органы власти на экспертизу. Эффективность портала низкая. По состоянию на декабрь 2015 года на Российской общественной инициативе зарегистрированы 7027 инициатив, из которых только по 20 приняты и опубликованы государственные заключения ^[156] . По состоянию на январь 2017 года на портале были размещены 9447 инициатив, из которых 12 приняты ^[157] (0,1 % от общего числа размещённых петиций). При этом каждая из реализованных инициатив набрала от 2 голосов до 77551 голоса (то есть менее 100 тыс. требуемых для петиции федерального уровня голосов) ^[157] . Таким образом эффективность портала по состоянию на январь 2017 года почти нулевая и ни одна инициатива, набравшая 100 тыс. подписей, не стала законом. «Российской общественной инициативой» пользуются не только граждане, но и общественные организации. Например, Российский профсоюз железнодорожников и транспортных строителей (он входит в ФНПР ) в 2017 году опубликовал на этом портале инициативу о поправках в Трудовой кодекс Российской Федерации , предусматривающую, что работодатель не вправе включать в гарантированную (базовую) часть зарплаты (она должна быть не ниже МРОТ ) компенсационные и стимулирующие выплаты ^{[158] [159]} . Таким образом, автор петиции предлагает отказаться от практики, когда оклад может быть ниже минимального размера оплаты труда. Эта инициатива набрала более 32 тыс. подписей ^[159] .

О численности лоббистов в России и об объёмах их финансирования можно судить только приблизительно, так как нет никакой системы регистрации лоббистов и их обязательной отчетности. Однако некоторые оценки экономической составляющей этой сферы есть. В сентябре 2012 года Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти в рамках подготовки ежегодного рейтинга «Лучших специалистов по связям с органами государственной власти России» провёл анонимный опрос 30 респондентов (руководителей направления, вице-президентов), отвечающих в компании за связи с органами государственной власти ^[160] . При этом опрашивались руководящие работники как российских, так и западных компаний ^[160] . Исследование показало, что в 2012 году в России на лоббирование было потрачено примерно 200 млн долларов, а численность лоббистов составила (только корпоративный сектор) около 1 тыс. человек ^[160] .

Стоимость лоббистской кампании зависит от объекта лоббирования, характера нормативно-правового акта, а также иных обстоятельств (например, чтения, которое проходит законопроект в Государственной думе). Кроме того, иногда приходится тратить средства на отражение аргументов противников законопроекта, которые начинают вести встречное антилоббирование. Например, наиболее дорогим является лоббирование поправок в федеральный бюджет ^[161] . Если законопроект предполагает существенные финансовые выгоды (ограничение для конкурентов, расширение рынка сбыта товаров и услуг), то лоббирование может длиться годами и стоить миллионы долларов. Например, лоббирование вступившего в силу законопроекта, вводящего ОСАГО (он заметно расширил круг потребителей страховых услуг) длилось 6 лет и обошлось страховщикам (по разным оценкам) до 5 млн долларов ^[162] . Инициаторами законопроекта были генеральный директор страховой компании «Согласие» Игорь Жук и глава Российского союза автостраховщиков Андрей Слепнёв ^[163] . Средства, выделенные на лоббирование законопроекта, были потрачены на услуги лучших юристов, проведение парламентских слушаний и конференций ^[164] .

В постсоветский период в России известно несколько крупных скандалов, связанных с лоббированием. По состоянию на 2017 года они не привели к созданию лоббистского законодательства. Участники этих скандалов при лоббировании нарушали не лоббистское, а общегражданское законодательство. Наиболее известным лоббистским скандалом стала попытка авантюриста Виктора Петрика при помощи председателя Государственной думы России Бориса Грызлова пролоббировать выделение значительных бюджетных средств на «чудо-фильтры» по федеральной целевой программе « Чистая вода ».

Дело Трофимова (1999 г.)

В 1999 году произошёл крупный скандал, связанный с лоббированием незаконными методами в Государственной думе — дело Трофимова. В Государственной думе в это время скопилось большое количество не рассмотренных законопроектов. 22 апреля 1999 года доктор юридических наук Владимир Трофимов был задержан у входа в ресторан во время передачи ему 5 тыс. долларов директором Объединённого института ядерных исследований Владимиром Кадышевским ^[165] . Этот институт заключил соглашение с Правительством Российской Федерации, которое должно было быть одобрено Государственной думой. Но соглашение «застряло» в Комитете по конверсии, который не желал его одобрять. Трофимов не был депутатом, но руководил аппаратом комитета Государственной думы по международным делам. Он предложил директору института заплатить за содействие в скорейшем прохождении законопроекта о соглашении института и Правительства России — 10 тыс. долларов, из которых 5 тыс. долларов составлял аванс, при передаче которого его задержали ^[166] . Опытный юрист Трофимов принял ряд мер предосторожности: разговаривал с Кадышевским в коридорах Думы (а не в кабинете), перед получением денег водил директора по безлюдным улицам, чтобы исключить возможность слежки. Но доказательства вины были налицо — купюры, переданные Трофимову были пропитаны специальным светящимся составом, а передача их была зафиксирована на аудио и видео-запись ^[167] .

По приговору суда Трофимов получил в мае 2000 года 9 лет лишения свободы с конфискацией имущества (позднее Президиум Верховного суда Российской Федерации сократил этот срок до 3 лет и отпустил осуждённого по амнистии) ^[168] . Примечательно, что ряд депутатов и профсоюзный комитет Государственной думы просили суд назначить Трофимову наказание, не связанное с лишением свободы ^[169] . В конечном итоге Трофимов провёл в местах лишения свободы только 1,5 года ^[170] .

Дело Вороненкова — Новикова (2001 г.)

Другим лоббистским скандалом стало дело Вороненкова — Новикова. В 2000 году представитель фирмы «Сибфорпост» ( она занималась поставками продовольствия в северные районы России ) Е. Тростенцов познакомился с Денисом Вороненковым и Игорем Новиковым ^[171] . Тростенцов хотел получить компенсацию из федерального бюджета за эти поставки и пролонгировать договоры поставок на следующий год ^[171] . Юрист Вороненков работал в Государственной думе референтом. Вороненков сообщил, что этот вопрос можно решить только через руководство проправительственной депутатской фракции « Единство ». За 60 тыс. долларов Вороненков провёл представителей этой фирмы к руководителям фракции — Борису Грызлову и Францу Клинцевичу ^[171] . Вороненков представил партийным руководителям пришедших как бизнесменов, которые деньгами помогли партии «Единство» во время выборов ^[171] . В ходе встречи партийные руководители обещали фирме содействие ^[171] . В дальнейшем, по словам Тростенцова, Вороненков постоянно требовал деньги для передачи Грызлову и Клинцевичу, и собрал с бизнесмена 150 тыс. долларов ^[171] . Бизнесмену удалось выйти на Клинцевича, который посоветовал написать заявление в правоохранительные органы ^[171] . Для передачи Вороненкову и Новикову правохранители подготовили специальные «меченые» купюры на сумму в 10 тыс. долларов и задержали в 2001 году обоих при непосредственной передаче им денег Евгением Тростенцовым ^[171] . В отношении Вороненкова и Новикова было возбуждено уголовное дело по статье « Вымогательство » ^[171] . Однако вскоре дело развалилось. Прокуратура отказалась дать согласие на взятие под стражу обоих подозреваемых и прекратила уголовное дело в их отношении, посчитав, что переданные средства были возвращением долга Тростенцова Вороненкову и Новикову ^[171] .

Зато лица, которые поддерживали обвинение по делу Вороненков — Новикова, были строго наказаны. Начальник Центрального регионального управления по борьбе с организованной преступностью МВД России полковник Михаил Игнатов, который вёл это дело, сам был обвинён в том, что вымогал взятку у Елене Чайковской (матери Игоря Новикова) за освобождение её сына ^[172] . Потерпевшими стали Вороненков и Новиков ^[171] . Хотя Московский городской суд оправдал Игнатова по эпизоду о вымогательстве взятки, но полковник провёл до приговора более 2-х лет в СИЗО ^[172] . В это время он, конечно, не мог вести уголовное дело Вороненкова — Новикова. 10 тыс. «помеченных» долларов исчезли ^[171] . Бизнесмен Евгений Тростенцов был вынужден бежать за границу, где дождался, пока возбуждённое в отношении него уголовное дело не закрыли за отсутствием состава преступления ^[171] . Пострадали даже лица, которые были понятыми при задержании Вороненкова и Новикова ^[172] . Понятой Александр Сидоров в жалобе Генеральному прокурору Российской Федерации Владимиру Устинову писал, что его, Сидорова в наручниках доставили в прокуратуру и заставили дать показания на полковника Игнатова ^[172] . На обоих понятых, которые были руководителями частных служб безопасности ^[173] , возбудили уголовные дела ^[172] . В августе 2003 года суд признал, что понятые совершили мошенничество, требуя от Чайковской денег для передачи в качестве взятки Игнатову и приговорил одного понятого к 6 годам лишения свободы, а второго — к 5 годам лишения свободы ^[173] . Дело рассматривалось в закрытом режиме — была оглашена только резолютивная часть приговора ^[173] . Верховный суд Российской Федерации оставил приговор Игнатову и понятым без изменения ^[174] . Постановлением от 24 мая 2007 года Европейский суд по правам человека (Дело «Игнатов против Российской Федерации») признал, что длительное содержание Игнатова под стражей, которое продлевалось 13 раз под стереотипными формулировками, а в некоторых случаях вообще без всякого обоснования, противоречило Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод .

Денис Вороненков сделал карьеру — стал в 2011 году депутатом Государственной думы России, избранным по партийному списку КПРФ ^[171] , где в 2011—2016 годах являлся членом Комитета по безопасности и противодействию коррупции.

Петрикгейт (2009 г.)

Самым известным лоббистским скандалом в постсоветской России стала попытка изобретателя Виктора Петрика через председателя Государственной думы России Бориса Грызлова получить огромное государственное финансирование на оснащение государственных учреждений (в том числе школ и больниц) «чудо-фильтрами» для очистки воды. Сам Виктор Петрик — непризнанный учёный, который известен громкими заявлениями о своих открытиях. Одним из открытий Петрика были «чудо-фильтры», которые по его словам, давали высочайшее качество очистки водопроводной воды.

Личный друг Виктора Петрика и одновременно глава правящей в Российской Федерации партии «Единая Россия» Борис Грызлов инициировал принятие партийной программы «Чистая вода». Эта программа была сначала принята на VII съезде «Единой России», а затем приобрела государственный статус после того, как 22 декабря 2010 года Постановлением Правительства Российской Федерации была принята одноимённая федеральная целевая программа. Координатором проекта до 13 января 2010 года была член Президиума Генерального совета «Единой России», заместитель Председателя Совета Федерации Светлана Орлова ^[175] , а с 13 января 2010 года — Борис Грызлов.

Финансирование из бюджета программа предполагала огромное. Изначально было запланировано потратить до 2020 года на фильтры 15 триллионов рублей ^[176] (по курсу 2006 года около 500 млрд долларов). Фильтрами Петрика планировалось оснастить многочисленные бюджетные учреждения. Однако проект вызвал сопротивление со стороны Российской Академии наук и общественности. В рамках борьбы против внедрения фильтров Петрика началась масштабная кампания в российских СМИ . Дело дошло до председателя правительства России Владимира Путина , который в 2010 году заявил, что фильтров Петрика не будет в федеральной целевой программе «Чистая вода» ^[177] . В 2010 году программа «Чистая вода» была возобновлена, но в значительно более скромных, чем изначально, масштабах — до 2013 года было предусмотрено выделение из бюджета только 18 млрд руб. ^[177] . Однако и эти деньги были потрачены не полностью — например, за 2013 год ввели только 28 объектов из запланированных 120-ти ^[178] . В феврале 2017 года партийный проект «Единой России» «Чистая вода» был официально закрыт ^[178] . Тем не менее лоббирование дало свои результаты — фильтрами Петрика были оснащены 674 объекта (в том числе детские учреждения) ^[178] .

Дело Константина Цыбко (2017 г.)

В августе 2017 года Озёрский городской суд Челябинской области приговорил члена Совета Федерации Константина Цыбко к 9 годам лишения свободы с отбыванием в колонии строгого режима ^[179] . Цыбко обвинялся в получении двух взяток — от главы Озерецкого городского округа Евгения Тарасова за содействие в назначении на должность и от предпринимателя Олега Лакницкого ^[180] . При этом Следственный комитет Российской Федерации подчеркнул, что взятка от Лакницкого в размере 10 млн рублей была получена Цыбко «за лоббирование его бизнес-интересов и создание благоприятных условий для развитие бизнеса на территории области» ^[181] .

Убеждённость многих россиян в том, что вопросы надо решать неформально и закрытость от общественности данных о лоббистах привели к тому, что в России существуют люди, которые выдают себя за лоббистов («решал»). Такие «решалы» крутятся около Администрации Президента России и иных государственных структур ^[182] . Среди них есть мошенники. Например, бывший губернатор Самарской области Константин Титов потерял 6 миллионов долларов, доверившись двум мошенникам. Один из них выдал себя за главу секретной финансовой группы в президентской администрации (на самом деле этот «глава» официально нигде не работал) ^[183] . Бывший вице-губернатор Воронежской области в 2017 году Андрей Колядин рассказывал, что ему по телефону предлагали за 12 миллионов рублей пролоббировать место губернатора через заместителя представителя президента России в Центральном федеральном округе Сергея Самойлова ^[184] . Колядин передал трубку Самойлову (позвонили, когда Колядин был с ним на встрече) ^[185] . В другой раз он столкнулся с «лоббистом», который на встрече с представителями Администрации Президента России его Колядина ^[186] . Однако данный лоббист не смог опознать Колядина при встрече ^[187] . Колядин в 2017 году утверждал, что московские рестораны днём переполнены разговорами, в ходе которых одни фальшивые лоббисты разводят других таких же ^[188] .

В 2004 году в ГУ-ВШЭ была открыта кафедра, готовящая специалистов по связям с органами государственной власти ^[189] .

На словах отношение самих представителей высшей российской власти к лоббизму в 1990-е — 2000-е годы было в целом негативным, хотя существование этого явления признавалось в официальных документах. В Постановлении Государственной думы РФ от 20 марта 1998 года сказано: « Лоббирование корыстных интересов отдельных групп в Администрации Президента Российской Федерации, в Федеральном Собрании Российской Федерации достигло невероятных масштабов» ^[190] . В Постановлении Правительства РФ от 15 апреля 2000 года сообщается, что «отмечаются случаи лоббирования узковедомственных интересов , требует дальнейшего совершенствования порядок планирования законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» ^[190] . В бюджетном послании Президента России от 30 мая 2003 года отмечено: «федеральный бюджет на 2004 год не должен стать заложником предвыборных амбиций, отраслевого лоббизма и заведомо невыполнимых обещаний» ^[191] . В выступлениях В. В. Путина слово «лоббизм» используется как в позитивном, так и в негативном значении ^[192] . Глава администрации президента Российской Федерации Сергей Иванов в 2012 году отозвался о лоббизме благожелательно: «Лоббизм и коррупция — это совершенно разные вещи. В США профессиональный лоббизм процветает , но он цивилизованный. А у нас до сих пор лоббизм и взятка очень близко ассоциируются» ^[193] .

В российских СМИ термин «лоббизм» по состоянию на 2010-е годы имеет в основном негативный оттенок. Проведённый П. Я. Фельдманом контент-анализ заголовков информационных сообщений российских печатных СМИ показал, что в 85 % заглавий статей понятие «лоббизм» наделяется либо негативным, либо саркастическим смыслом, причём часто журналисты представителей власти отождествляют с лоббистами с целью обвинения их в продвижении частных, корыстных интересов ^[192] .